Див. першу частину >>

Впродовж червня – першої половини липня 1918 р. Міністерство опікувалося розробкою правових основ державної політики у сфері охорони здоров'я та соціального захисту. При цьому слід виділити одну особливість: спочатку фахівцями Міністерства створювалися відповідні «Положення», а після їх обговорення на засіданнях Ради Міністрів Української Держави та інших урядових структур вони набували чинності програмних чи правових документів.

Так, на початку липня 1918 р. Рада Міністрів розглянула запропонований В. Любинським законопроект про внесення змін до існуючих законів колишньої Російської імперії, необхідність яких була зумовлена утворенням МНЗ та ДО. Після його обговорення члени уряду затвердили відповідне «Положення», яке визначало статус та завдання Міністерства, заклади та установи, які переходили до його підпорядкування. «Міністерство народного здоров'я та опікування, – зазначалося у «Положенні», – є вищим керуючим і доглядаючим органом по всіх справах, які торкаються охорони народного здоров'я та опікування в різних галузях громадського та державного життя, управління, і об'єднує згідно із єдиним державним планом всі заходи відносно народного здоров'я та опікування»¹.

До сфери компетенції Міністерства передавалися «усі медико-санітарні та «піклувальні» громадські та приватні інституції». Відповідно, інші міністерства втрачали право управління створеними за їхньою опікою закладами охорони здоров'я. У «Положенні» наголошувалося, що їхнє нерухоме та рухоме майно, так само, як і прибутки та державні кредити, спеціальні збори та відрахування, переходили до відання МНЗ та ДО.

Місцевими органами МНЗ та ДО до утворення власних були тимчасово визнані колишні «лікарські відділення губернських правлінь», перейменовані на «Лікарські управління в губерніях і градоначальствах»².

Земська лікарня. Чорнухи, Полтавська. обл. Проект Опанаса Сластіона. 1912 р. (?).
Джерело фото>>

Важливо наголосити й на тому, що на міністра покладалися обов'язки «законодавчої роботи відносно охорони народного здоров'я». Зокрема, він міг звертатися із законодавчими ініціативами до вищих органів влади Української Держави. У разі відсутності рішень чи ухвалених в установленому порядку законів – врегульовувати питання, пов'язані зі сферою охорони здоров'я та соціального захисту, власними обіжниками, циркулярами, постановами.

На основі «Положення» спеціальна комісія у складі урядовців МНЗ та ДО М. Галагана, В. Ульяницького та Ю. Меленевського розробила проект статуту Міністерства³. В середині липня 1918 р. він був опублікований у «Віснику» Міністерства для широкого обговорення. І хоча проект статуту набув чинності лише на початку 1919 р., саме відповідно до його положень Міністерство будувало свою діяльність починаючи з другої половини 1918 р.

Земська лікарня. Чорнухи, Полтавська. обл. Проект Опанаса Сластіона. 1912 р. (?).
Джерело фото >>

Відповідно до проекту статуту Міністерство мало забезпечити: поліпшення стану медичного обслуговування населення та підвищення рівня соціального забезпечення найбільш знедолених його верств, ліквідацію епідемій та умов їх поширення, охорону материнства і дитинства, догляд за санітарно-технічним станом населених пунктів, поширення медико-санітарних знань серед широкого загалу, надання допомоги біженцям та військовополоненим.

Зазначалися також шляхи реалізації покладених на МНЗ та ДО обов'язків. Насамперед йшлося про створення адекватної до нової суспільно-політичної ситуації в Україні, проблем охорони здоров'я та соціальної опіки законодавчої бази, єдиної системи відповідних центральних та місцевих органів адміністративного управління та забезпечення тісного співробітництва у цій важливій сфері із громадськими організаціями, органами місцевого самоврядування. Міністерство мало створити оптимальну мережу лікарень, аптек, пологових будинків, жіночих консультацій, санаторіїв, курортів, притулків, пунктів харчування, амбулаторіїв та ін., забезпечити їх фахівцями відповідної кваліфікації, медичними препаратами та обладнанням, приміщеннями тощо. Серед важливих напрямків діяльності Міністерства визначалося створення навчальних закладів з підготовки та підвищення рівня кваліфікації медичних кадрів, підприємств хіміко-фармацевтичної промисловості⁴. Таким чином, у проекті статуту в концентрованому вигляді визначалися основи політики Української Держави в галузі охорони здоров'я та соціальної опіки.

До пріоритетних напрямків діяльності урядових структур Гетьманату, безперечно, належала й організація державного опікування соціально неза-хищеними верствами населення. Негайної допомоги потребували діти-сироти, інваліди війни, колишні полонені, пристарілі, біженці. Як бачимо, це були суспільні групи, чиє скрутне становище після Першої світової війни значно погіршилося.

Діти-біженці під час Першої світової війни.
Джерело фото >>

Принципові засади системи соціального захисту населення знайшли переконливе обґрунтування у статті директора департаменту державного опікування (далі ДДО. – Л. Ж.) МНЗ та ДО Юрія Юрійовича Вітте «Про справу державного опікування», опублікованій 19 травня 1918 р. у «Робітничій газеті». На всю Україну автор оголосив: «Серед многовзірних завдань, що належать до розв'язку при будівництві Української Держави, одне з головних місць має зайняти питання про організацію державної опіки осіб, потребуючих на догляд держави, і це тим більше, що держава залучила до своєї програми турботу про добробут працюючих верств». Аналізуючи систему опікування колишньої Російської імперії, Ю. Вітте визнав неприйнятними для Гетьманату принципи її соціального захисту. «Росія, – писав він, – знала до останнього часу тільки опікування випадкове, факультативне, що здійснювалося головним чином за поміччю різних організацій, не пов'язаних із собою»⁵.

Дійсно, у Російській імперії «... існувала мережа благодійних установ напівурядового, напівгромадського характеру»⁶. Їх засновниками виступали, як правило, члени сім'ї Романових. На утриманні цих відомств, зокрема і в губерніях України, перебувала мережа закладів опіки для сиріт, пристарілих, інвалідів, людей із психічними вадами, а з початком Першої світової війни – біженців, дітей загиблих вояків, інвалідів війни. Головним джерелом їх фінансування стали приватні благодійні пожертви, кошти від яких через місцеві представництва благодійних комітетів і забезпечували функціонування притулків. Не випадково, на думку Ю. Вітте, в Україні соціальний захист мав стати «головним обов'язком держави»⁷. Крім того, державне опікування передбачалося зробити обов'язковим, системним, з чітко визначеними категоріями осіб державної підтримки, дієвою вертикаллю спеціальних органів опіки з відповідними асигнуваннями з державних і місцевих бюджетів⁸. Ю. Вітте висловив надію на те, що МНЗ та ДО «буде намагатися хоч би поволі утвердити гармонійну систему опікування на зразок існуючих в європейських державах і буде охоплювати нові прошарки суспільства...»⁹.

Головні положення статті Ю. Вітте набули подальшого розвитку у програмних документах МНЗ та ДО – проекті статуту та «Положення МНЗ та ДО щодо організації опікування дітей Української держави». Відповідно до статей «Положення» в «основу діяльності Міністерства Народного здоров'я й Опікування щодо опіки дітей передбачалося покласти право кожної дитини на громадську допомогу, а отже, й обов'язок відповідних органів здійснювати допомогу»¹⁰. «Положення» започаткувало перехід від «факультативної системи опікування», яка існувала головним чином за ініціативи та фінансової підтримки приватної благодійності, до нової системи соціального захисту дітей, де головна роль надавалась державі. Виразником її політики мав стати департамент державного опікування МНЗ та ДО, причому основним його завданням повинно було стати створення кожній дитині належних умов життя та навчання за широкого залучення до цієї справи органів місцевого самоврядування та приватної ініціативи. Фінансування соціального захисту дітей планувалося здійснювати з державної скарбниці та місцевих бюджетів¹¹.

Ефективність нової системи опікування дітей, на думку авторів «Положення», залежала від втілення трьох чинників. Перш за все малася на меті розробка дієвої законодавчої бази, яка б регулювала різні аспекти охорони дитинства та материнства (серед інших – соціальний захист покинутих дітей; дітей, переданих на виховання у сім'ї; подолання дитячої смертності; ліквідація підліткової злочинності; юридичне оформлення прав позашлюбних дітей, дітей із фізичними та розумовими вадами; надання медичної допомоги хронічно хворим дітям та ін.). Друга умова полягала у розширенні мережі різноманітних закладів дитячої опіки. І, нарешті, – в підготовці необхідної кількості висококваліфікованих фахівців, покликаних втілити в життя основи державної політики у сфері соціального захисту дітей¹².

«Положення» опинилося у центрі уваги учасників наради з питань державної опіки, яка була скликана за ініціативи ДДО МНЗ та ДО у Києві 15 – 17 липня 1918 р. На неї прибули представники земських та міських самоврядувань – голова Чернігівської лікарсько-санітарної ради і губернського комітету допомоги інвалідам війни М. Хворостанський, голова Харківського міського самоврядування М. Попов, завідувачка відділу громадської опіки покинутих дітей Харківського губернського земства Г. Салтикова, член Харківської губернської управи О. Фронцкевич, завідувач будівельно-технічною частиною Кам'янець-Подільського міського самоврядування інженер-технолог Є. Папенгут, член Київської міської управи А. Ковалева, гласний міської думи Полтави доктор О. Несвіцький, представник Полтавського губернського земства лікар А. Генс та інші¹³.

Учасники наради розглянули проект місцевих органів опікування, проект Головної ради у справах державного опікування та умови організації курсів для підготовки фахівців опікування, визнання міських та земських самоврядувань тимчасовими виконавцями державної політики у сфері соціального захисту, обговорили широке коло питань соціального захисту населення, зокрема, умови існування «комувічів» та ін. Важливим наслідком наради стало прийняття «Програми діяльності Департаменту Державного Опікування» – основного документа, який уповні розкривав не лише принципи, а й механізми реалізації соціального захисту населення.

Програма складалася з п'яти глав. Перша глава визначала структуру органів і закладів опікування та їх компетенцію у центрі та на місцях, умови їх фінансування. Зміст наступних глав виходив з їх назв – «Опікування дітей», «Опіка про незаможних дорослих», «Приватна благодійність» та «Опікування, пов'язане з війною». Остання мала два підрозділи – «Опікування військо-воскалічених» та «Опікування інших категорій, що постраждали від воєнних дій»¹⁴. Програмою передбачалося розробити плани соціального захисту кожної категорії знедоленого населення, перевести установи опіки колишніх благодійних відомств Російської імперії під патронат місцевих самоврядувань, розробити заходи боротьби із жебрацтвом, забезпечити підготовку фахівців з опіки дітей, пристарілих, організаторів соціальної допомоги незаможним, умови об'єднання приватних спілок, взаємодію державної опіки та приватної благодійності, розподіл повноважень опіки інвалідів війни, реорганізацію Краєвого комітету з виробництва протезів, встановити зв'язок з організаціями, які надавали допомогу біженцям, та ін.¹⁵ Планувалося створити губернські, повітові, волосні, сільські ради опіки та попечительства, забезпечити ліквідацію справ колишніх благодійних комітетів, об'єднати приватну благодійність і всі установи опіки та нагляд за їх діяльністю з боку Міністерства Народного Здоров'я та Державного Опікування.

17 липня 1918 р. Ю. Вітте, закриваючи нараду, наголосив на тому, що прийняття програми діяльності департаменту державного опікування «дасть більший поштовх на шляху створення правильної соціальної допомоги населенню»¹⁶.

Позитивне значення у розбудові охорони здоров'я та соціального захисту мало обговорення проблем галузі на фахових з'їздах представників медичного загалу, організацій і установ опіки. Слід відзначити, що за доби Гетьманату в Україні було проведено низку Всеукраїнських фахових з'їздів – діячів друку, представників Українських залізниць, садівників та насіннєводів, економістів, статистиків, діячів пластичного мистецтва тощо¹⁷.

Першим форумом діячів медицини за Гетьманату став ІІ-й з'їзд фельдшерсько-акушерської спілки, який проходив у Києві 22–26 травня 1918 р. На ньому, враховуючи факт «державної незалежності України», було утворено Всеукраїнську спілку лікарських помічників, помічниць та акушерок.

10–12 липня 1918 р. тривав І-й Всеукраїнський з'їзд делегатів союзів «увічних вояків». Його учасники цілком схвалили основні напрямки державної політики в справі соціальної допомоги інвалідам війни¹⁸. Проблеми реформування «зуболікарської освіти», становище стоматологічних закладів, умови життя та праці їх лікарів обговорювалися 14–16 липня 1918 р. у Києві на І-й Всеукраїнському делегатському з'їзді зубних лікарів¹⁹.

Ухвали з'їзду представників санітарних організацій, який відбувся 20 вересня 1918 р., лягли в основу розробки нового санітарного законодавства Української Держави²⁰. 11 – 14 жовтня 1918 р. проходив ІІ-й Всеукраїнський з'їзд лікарів України. Про активність представників медичного загалу у роботі форуму свідчив той факт, що на початку жовтня до його Оргбюро надійшло понад 40 виступів із усіх губерній України. 4 жовтня 1918 р. «Бюлетень інформаційного бюро МНЗ та ДО» наголошував: «II Всеукраїнський з'їзд лікарів викликає зацікавленість у всіх лікарських спілках Києва та провінцій»²¹.

Коло проблем, які обговорювалися на з'їзді, стосувалося діяльності Всеукраїнської спілки лікарів, покращення побуту та умов праці медичного персоналу, реформування існуючого санітарного законодавства відповідно до нових реалій життя, формування принципів лікарської етики, розвитку земської медицини та поширення медичних знань серед пересічного населення України²². У більшості випадків з'їзди підтримали курс МНЗ та ДО, а відтак і державні засади у сфері охорони здоров'я та опікування.

Принципові положення державної політики у сфері охорони здоров'я та опікування були поглиблені й конкретизовані у низці законів та законопроектів, розроблених фахівцями МНЗ та ДО. Слід наголосити, що в Українській Державі за умов відсутності вищих представницьких органів законодавча процедура була досить простою. Відповідно до пунктів 30-33 спеціального розділу «Про закони» «Закону про тимчасовий державний устрій України» від 29 квітня 1918 р. законодавчі акти певної галузі формувалися у відповідному міністерстві з наступним їх розглядом на засіданнях Ради Міністрів Української Держави. Після цього законопроект передавався на затвердження Гетьману²³.

Законодавчий процес в Українській Державі мав дві особливості – відсутність чіткого розмежування між законами та підзаконними актами (постановами, розпорядженнями, поясненнями міністрів та ін.) і надання майже усім законом зворотної сили²⁴. Так, наприклад, Закон про встановлення тимчасового розпису посад та нових окладів платні службовців Губернських лікарських управлінь, міських та повітових лікарів, фельдшерів та про асигнування у розпорядження МНЗ та ДО 842 946 крб. на утримання вищезгаданих установ та осіб, затверджений П. Скоропадським 28 вересня 1918 р., набував чинності з 1 червня того ж року.

Серед важливих нормативних актів, які регулювали сферу охорони здоров'я, слід назвати документи, ухвалені радою міністра народного здоров'я та державного опікування: «Положення про МНЗ та ДО» (червень 1918 р.), «Тимчасовий статут перестереження та боротьби із заразними захворюваннями» (літо 1918 р.); «Основні положення про санітарного інженера», «Коротка програма діяльності санітарно-технічного відділу»; «Проект реформування вищої та середньої фармацевтичної освіти»; «Проект санаторно-курортної комісії»; «Статут Ради Міністра МНЗ та ДО» (липень 1918 р.); «Статут статистичного виділу»; (серпень 1918 р.); «Проект штатів медичного департаменту» (вересень 1918 р.); «Положення про губернського уповноваженого» (листопад 1918 р.); «Статут Ученого Комітету» (грудень 1918 р.) та ін.

Карта. Поширення епідемій в Українській Державі (1918 р.).

Механізми реалізації політики держави у сфері соціального захисту населення визначались у наступних нормативних документах: «Положення МНЗ та ДО про опіку дітей» (перша половина липня 1918 р.); «Програма діяльності Департаменту Державного Опікування» (17 липня 1918 р.); «Положення про місцеві органи державного опікування» (17 липня 1918 р.); «Проект штатів Департаменту Державного Опікування» (3 вересня 1918 р.).

На жаль, значна частина підготовлених міністерством В. Любинського законів так і лишилася на стадії законопроектів. Зокрема не були ухвалені «Проект статуту МНЗ та ДО», розроблений у першій половині літа 1918 р., «Проект закону про курортні місцевості України», «Проект про вищу фармацевтичну раду» (15 липня 1918 р.), «Проект про Головну раду у справах державної опіки (17 липня 1918 р.), «Проект про Медичну раду» (14 серпня 1918 р.), «Проект про Головну санітарну раду» (12 вересня 1918 р.), «Проект розробки списків санітарно-технічного облаштування міст» та ін. Причиною цього перш за все став брак часу для їх остаточного прийняття. Адже, як свідчить аналіз архівних документів, що висвітлювали механізм розробки конкретного закону, часу його прийняття передувала кропітка підготовча робота.

Незважаючи на це законодавча база діяльності МНЗ та ДО була досить вагомою. Така надзвичайна увага до правового регулювання питань охорони здоров'я та соціальної опіки пояснювалася тим, що успадковане Гетьманатом законодавство Російської імперії, на якому тимчасово ґрунтувалася діяльність Міністерства, не відповідало програмі розбудови системи охорони здоров'я Української Держави. Водночас саме у законах та нормативних актах, в тому числі і їх проектах, визначалися не лише теоретичні засади державної політики у сфері охорони здоров'я та соціального захисту, а й конкретні механізми їх реалізації.

Аналіз цих матеріалів дає підстави виокреслити головні принципи, згідно із якими розбудовувалась галузь охорони здоров'я та соціальної опіки доби Гетьманату. Це, по-перше, визнання її одним із пріоритетних напрямків діяльності органів влади та місцевих самоврядувань. По-друге, забезпечення пере¬ваги загальнолюдських цінностей над класовими, національними, груповими та іншими інтересами. По-третє, визнання соціально незахищених груп тогочасного українського суспільства – дітей-сиріт, інвалідів війни, колишніх військовополонених, біженців та інших – об'єктом особливої уваги та допомоги з боку держави. По-четверте, співіснування державної, муніципальної, громадської, приватної медицини та опіки з поєднанням різноманітних джерел їх фінансування. По-п'яте, застосування широких профілактичних заходів під час подолання епідемічних, інфекційних, венеричних, професійних захворювань з обов'язковим керівництвом цим процесом з боку держави. По-шосте, використання прогресивного власного та зарубіжного досвіду у розбудові галузі охорони здоров'я та соціального захисту. По-сьоме, централізація державного управління сферою охорони здоров'я та опікування. По-восьме, налагодження контактів з окупаційними властями Німеччини та Австро-Угорщини при ліквідації епідемічних захворювань, поверненні додому колишніх полонених, біженців та ін.

Любов Жванко – доктор історичних наук, професор кафедри історії і культурології Харківського національного університету міського господарства імені О. М. Бекетова.

1. Жванко Л. М. Соціальні виміри Української Держави (квітень – грудень 1918 р). – Х., 2017. – С.27.
2. ЦДАВО України, ф.1035, оп.1, спр.24, арк.2.
3. Там само, спр.5, арк. 30зв.
4. Там само.
5. Робітнича газета. – 1918. – 19 травня.
6. Власов П. Обитель милосердия. – М., 1991. – С.61.
7. Робітнича газета. – 1918. – 19 травня.
8. Там само.
9. Там само.
10. ЦДАВО України, ф.1035, оп.1, спр.76, арк.34 – 35.
11. Там само.
12. Там само.
13. Державний архів Харківської області, ф.304, оп.1, спр.3453, арк.115.
14. Там само, арк.164 – 166.
15. Там само.
16. Там само, арк.112.
17. Там само, ф.45, оп.1, спр.3583, арк.89; ф.304, оп.1, спр.2942, арк.42; ф.309, оп.1, спр.11, арк.245.
18. Русский голос. – 1918. – 14 июля.
19. Жванко Л. М. Всеукраїнські з'їзди діячів медицини доби Гетьманату Павла Скоропадського // Вісник Харківського державного політехнічного університету.: Зб. наук. пр. – Х., 1999. – Вип.38. – С.40.
20. Там само. – С.42.
21. Там само. –С.43.
22. Там само. – С.44.
23. Копиленко О. З досвіду законотворчості УНР та Української держави // Право України. – 1995. – №5–6. – С.54.
24. Українське державотворення: Невитребуваний потенціал. Словник-довідник. – К., 1997. – С.199.

1. Земська лікарня. Чорнухи, Полтавська. обл. Проект Опанаса Сластіона. 1912 р. (?).

Джерело: https://www.facebook.com/media/set/?set=a.1252204304812197.1073741849.1191515850881043&type=3

2. Земська лікарня. Чорнухи, Полтавська. обл. Проект Опанаса Сластіона. 1912 р. (?).

Джерело: https://www.facebook.com/media/set/?set=a.1252204304812197.1073741849.1191515850881043&type=3

3. Діти-біженці під час Першої світової війни.

Джерело: http://tsdkffa.archives.gov.ua/Exhibitions/I_viyna/

4. Карта. Поширення епідемій в Українській Державі (1918 р.).